sábado, 20 de setembro de 2014

Políticas Públicas

Um conjunto de processos que culmina na escolha coletiva de diretrizes para a definição dos interesses públicos reconhecidos pelo direito.

É uma parte integrante do processo de planejamento governamental e envolve tudo aquilo que o estado e a sociedade discutem e decidem fazer ou não relativamente à ordem econômica ou social.

A execução da política exige planejamento e planos de ação exteriorizados em programas, projetos, serviços e avaliação de resultados

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Princípios Constitucionais que regem a Administração Pública: o Princípio Constitucional da Eficiência Administrativa

Partindo da idéia atual de Estado como a “ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território” (DALLARI,1994, p.101) é de se ver que ao longo do tempo o movimento de luta entre as classes traz novas configurações à figura do Estado.
O Estado absolutista (o poder do rei), que se caracterizava pela intromissão do Estado na vida do indivíduo, deu origem ao Estado Liberal (século XIX), que surgiu do movimento revolucionário francês e expressou o triunfo da classe burguesa e de uma nova ordem social com o mínimo de interferência do Estado na vida social em nome da liberdade, criando as condições para a Revolução Industrial.

Durante o Século XX, dominou o modelo de Estado social-burocrático. Social, porque buscava garantir os direitos sociais, e burocrático porque o fazia através de um sistema formal executado diretamente por funcionários públicos.

Nos anos 70 esse modelo se mostrou ineficiente e marcado por interesses particulares. A crise econômica do Estado Social se aprofundou e nos anos 80 permitiu o crescimento da onda neo-conservadora com a proposta de Estado mínimo, renunciando às suas responsabilidades sociais. Nos anos 90 ficaram claras as dificuldades da proposta neoliberal e a necessidade de se buscar a Reforma do Estado e a globalização passou a exigir modelos mais eficientes para a administração pública. O Estado se obrigou a renovar o seu perfil para melhor servir à sociedade e o Estado tende a permanecer, pois passou a ser um grande financiador e um dos principais consumidores do sistema capitalista.

A questão é saber como moldá-lo de forma a priorizar a dignidade da pessoa humana, eis que a eficiência ainda é um mito no Brasil. O que fazer? Segunda via? (GIDDENS, 1990, p.80) Terceira via? (UNGER, 1999) “A transição entre o paradigma da ciência moderna (conhecimento-regulação) e o paradigma emergente do conhecimento prudente para uma vida decente (conhecimento-emancipação)” (BOAVENTURA, 2002, p. 16).

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 não utiliza a expressão Estado Social, e sim institui um Estado Democrático de Direito, o que não significa que no Brasil “não esteja presente” o Estado Social, eis que:

Indubitável é a preocupação social, sobretudo pela presença de um capítulo dedicado aos direitos sociais. Existe um Estado social quando se verifica uma generalização dos instrumentos e das ações públicas de segurança e bem-estar-social (MEDAUAR, 1996, p.26).

A fundamentação do Estado Democrático de Direito está na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e no pluralismo político. E são esses princípios fundamentais imutáveis que devem nortear os objetivos fundamentais da República de construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais e, por fim, promover o bem de todos sem preconceitos e discriminação, nos termos dos artigos 1º e 3º da Constituição Federal.

A questão é avaliar com critérios científicos se o Estado está conseguindo cumprir o seu papel social de forma eficiente.O Estado Social (eficiente) e a ampliação da participação popular, utilizando como elo a avaliação institucional, a avaliação de políticas públicas e programas sociais e a avaliação econômica propiciarão serviços públicos mais eficientes, inclusive mudando o cenário da qualidade de ensino no País.

O modelo de Estado Social, por si só, é insuficiente para responder às demandas sociais. O paradigma emergente que se busca é um modelo de Estado Social que seja eficiente na elaboração e execução das políticas públicas e programas sociais.

O Estado, visando a consecução dos interesses coletivos, desenvolve suas atividades através da Administração Pública. Por sua vez, a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes obedece a princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme prevê o artigo 37 “caput” da Constituição Federal. A previsão contida no referido artigo não é exaustiva; outros princípios também merecem consagração constitucional expressa, de forma expressa ou como corolário do próprio Estado de Direito, conforme destaca Alexandre de Moraes (2002, p.98-121).

O princípio da eficiência, que dá embasamento a esse novo modelo de Estado não burocrático e sim gerencial, foi introduzido na Carta Constitucional de 1988, através da Emenda nº. 19, de 4.6.98, por conta da Reforma Administrativa do Estado no Governo FHC e engendrada pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, para quem a crise dos anos 80 e 90 constituiu-se em uma crise fiscal do Estado.

Um Estado altamente endividado é um Estado sem condições de promover o desenvolvimento, razão pela qual é necessário reavaliar os modelos adotados, assimilar um novo paradigma que reoriente a atividade do Estado em direção à eficiência e à qualidade dos serviços que são prestados ao cidadão procurando, também, delimitar as políticas públicas e equacionar as finanças da máquina administrativa. É um processo de reengenharia do sistema constitucional que precisa, fundamentalmente, contar com a participação efetiva da sociedade nesse processo de avaliação.

Esse novo modelo de Estado “subsidiário” é caracterizado, de acordo com Roberto Ribeiro Bazilli (2003, p. 18-19), pela diminuição de seu tamanho, pelas privatizações, pelo prestígio da liberdade econômica, pela descentralização das atividades do Estado, pela agilidade e eficiência da máquina estatal - inclusive com novos modelos gerenciais - pela parceria com a sociedade civil e pela participação do cidadão na Administração Pública, em especial no controle da qualidade dos serviços prestados.

O que se busca é um novo modelo de Estado Social que, através da Administração Pública, preste serviços públicos eficientes, notadamente nas áreas sociais, de forma a permitir a efetivação dos direitos humanos e a redução da desigualdade, da pobreza e da exclusão social.

A administração pública, no conceito de José Tavares (1992, p.21) é “o conjunto das pessoas colectivas públicas, seus órgãos e serviços que desenvolvem a actividade ou função administrativa”.

Na concepção de Alexandre de Moraes (MORAES, 2002, p 38), a Administração Pública é o “conjunto de atividades concretas e imediatas que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, ela é exercida, precipuamente, pelos órgãos do Poder Executivo, dentro da clássica tripartição dos Poderes estatais”.

No Título III, o qual trata da Organização do Estado, a Constituição Federal de 1988 destinou um capítulo específico (capítulo VII) para tratar da organização “da administração pública”, pormenorizando-a enquanto estrutura de governo e enquanto função.

Determina o artigo 37 “caput” da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, que: 

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e também, ao seguinte : ... (sic).

Extrai-se, daí, que são cinco (5) princípios constitucionais que regem a Administração Pública, tanto direta (integrada a estrutura administrativa) quanto indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações):

Princípio da legalidade – o princípio da legalidade é tradicional e vem previsto no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, quando determina que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Princípio da impessoalidade – O administrador público, quando age em nome da Administração, é um executor do ato, cujas realizações administrativo-governamentais não devem ser atribuídas ao agente político, em caráter pessoal, e sim à entidade em nome da qual o agente atua.

Princípio da moralidade – Ao administrador não basta se ater ao princípio da legalidade estrita; é necessário, também, que paute sua conduta respeitando os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade é pressuposto constitucional de validade de todos os atos da administração pública.
Salienta Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1991, p.111) que:

Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto”, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade.

O princípio da moralidade na Administração Pública está diretamente ligado à idéia de probidade administrativa, dever legal inerente à figura de qualquer administrador público.

O administrador público que desrespeita o princípio da moralidade administrativa está sujeito a responder pela prática de ato de improbidade e à aplicação de sanções políticas, administrativas e penais.

O artigo 15, inciso V, da Constituição Federal prevê:

É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
V. improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.

O artigo 37, § 4º da Constituição Federal determina que os atos de improbidade administrativa importarão em:

  1. suspensão dos direitos políticos;
  2. perda da função pública;
  3. indisponibilidade dos bens;
  4. ressarcimento ao erário.

Mencionadas sanções, decorrentes da prática de ato de improbidade administrativa, devem ser aplicadas, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Assim, para que se evite o descrédito e ineficiência, o legislador editou a Lei nº 8.429/92, com intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado (PAZZGLINI; ELIAS ; FAZZIO,1996).

Princípio da publicidade – os atos administrativos devem observar o princípio da publicidade, que se dá através da inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado em local que permita ampla divulgação com o objetivo de dar conhecimento ao público em geral do ato praticado na seara da administração pública e ter início a produção de seus efeitos, permitindo, se for o caso, a interposição dos recursos cabíveis.

Princípio da eficiência - o princípio constitucional da eficiência administrativa foi introduzido na Constituição Federal de 1988, através do artigo 3º da Emenda Constitucional nº. 19, de 1998, publicada no Diário Oficial da União de 05.06.1998, conhecida como a emenda que trata da “Reforma Administrativa”. Portanto, há menos de uma década.

Antes do advento da Emenda Constitucional nº. 19/98, que acrescentou o princípio da eficiência dentre os princípios constitucionais da administração pública, já se sustentava no plano doutrinário e jurisprudencial a sua existência, em face da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, e que deve ser exercida pelos Poderes, conforme dispõe o artigo 74, inciso II da Carta de 1988:

Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

A finalidade de garantir maior qualidade na atividade desenvolvida pela Administração Pública e na prestação de serviços públicos fez com que, por força da Emenda Constitucional nº. 19/98, que tratou da reforma administrativa - e na linha que vinha sendo adotada por outros Países - a Administração Pública direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, fosse obrigada a observar, além dos princípios tradicionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, também o princípio da eficiência.

A reforma administrativa, ou reforma da Administração Pública, ou reforma do aparelho do Estado, que se deu por força da Emenda nº. 19/98, no Governo Fernando Henrique Cardoso, é tida como a 2ª reforma administrativa do Brasil.

A 1ª reforma administrativa, no País, foi a Burocrática, de 1936. Em 1967 não houve propriamente uma reforma administrativa, mas um ensaio de descentralização e de desburocratização.

A 2ª reforma, por força da Emenda nº. 19/98, está apoiada na proposta de administração pública gerencial e veio como resposta à grande crise do Estado dos anos 80 e à globalização da economia – fenômenos mundiais que tem exigido dos Países a redefinição dos papéis do Estado e da sua burocracia.
Não basta, mais, um modelo de Estado Social. Busca-se um novo modelo de Estado Social (eficiente).

Alexandre de Moraes (2002, p.317) conceitua o princípio da eficiência como:

Aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se a maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum.

O princípio da eficiência, segundo Alexandre de Moraes (2002, p 318), compõe-se de oito características básicas, a saber:

I. direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum: a prestação dos serviços públicos deve ser direcionada à satisfação do bem comum, em face do que dispõe o artigo 3º, inciso IV da Constituição Federal (objetivos fundamentais da república: promover o bem de todos);
II. imparcialidade: a eficiência da administração pública depende de sua atuação imparcial e independente dos interesses privados, individuais, de grupo ou partidários.

III. neutralidade: no sentido de adotar atitudes isentas na valoração de interesses em conflito.
IV. transparência: a administração pública eficiente exige transparência nas atividades dos órgãos e agentes públicos, de forma a combater a ineficiência, inclusive com condutas positivas contra a prática de subornos, corrupção e tráfico de influência. Reconheceu o STJ que cabe ao Estado o poder indeclinável de regulamentar e controlar os seus serviços públicos, exigindo sempre sua atualização e eficiência, de par com o exato cumprimento das condições impostas para sua prestação ao público ;
V. participação e aproximação dos serviços públicos da população: do princípio da soberania popular e da democracia participativa, previstos no artigo 1º da Constituição Federal, é possível extrair a existência do princípio da gestão participativa.
VI. eficácia: a eficácia material da administração se traduz no adimplemento de suas competências ordinárias e na execução e cumprimento dos entes administrativos dos objetivos que lhes são próprios, enquanto a eficácia formal da administração é que se verifica no curso de um procedimento administrativo, ante a obrigatoriedade do impulso ou resposta do ente administrativo a uma petição formulada por um dos administrados.
VII. desburocratização: uma das características básicas do princípio da eficiência é evitar a burocratização da administração pública, divorciada dos interesses da população, geradora dos vícios imanentes às estruturas burocráticas, como mentalidade de especialistas, rotina e demora na resolução dos assuntos dos cidadãos, compadrio na seleção de pessoal.
VIII. busca da qualidade: destaca a definição dada pela Secretaria Geral da Presidência, de que qualidade de serviço público é, antes de tudo, qualidade de um serviço, sem distinção se prestado por instituição de caráter público ou privado; busca-se a otimização dos resultados pela aplicação de certa quantidade de recursos e esforços, incluída, no resultado a ser otimizado, primordialmente, a satisfação proporcionada ao consumidor, cliente ou usuário”. (...)
[...] Outra característica básica da qualidade total é a melhoria permanente, ou seja, no dia seguinte, a qualidade será ainda melhor.

Estabeleceu o art. 27 da EC 19/98 que o Congresso Nacional, dentro de 120 dias de sua promulgação, elaborará a lei de defesa do usuário de serviços públicos. Na esteira dessa idéia, a Emenda Constitucional nº. 19/98 proclamou, ainda, que lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinarão a aplicação de recursos orçamentários provenientes de economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional de prêmio de produtividade .
Ao introduzir como princípio constitucional da administração pública o princípio da eficiência, a Emenda Constitucional nº. 19/98 se preocupou em garantir-lhe plena aplicabilidade e efetividade. E o fez ao:
- incentivar à participação popular na administração pública (C.F., art.37, § 3º);
- determinar a manutenção de escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos (C.F., art. 39, § 2º);
- prever a avaliação especial de desempenho como condição obrigatória para a aquisição de estabilidade (C.F., art. 41, § 4º).
E ainda, ao reforçar a possibilidade do Ministério Público e de outros legitimados a promoverem as medidas necessárias, judiciais e extrajudiciais a sua garantia, através de ações constitucionais, de reclamações do usuário, de ações civis públicas e de ações civis públicas pela prática de atos de improbidade administrativa, como se verá adiante, ao tratarmos dos mecanismos de controle.
Dentro dessa nova ótica vislumbra-se também um importante reforço à plena possibilidade do Poder Judiciário (CF, art. 5º, XXXV) em defesa dos direitos fundamentais e serviços essenciais previstos pela Carta Magna, ao garantir a eficiência dos serviços prestados pela Administração, inclusive responsabilizando as autoridades omissas, pois se o cidadão não sente amparo jurídico para reivindicar seus direitos acaba acudindo-se no tráfico de influências, de pressões políticas e de incentivo à corrupção quando, na verdade, a administração tem por dever constitucional a obrigação de ser eficiente.
Existe um ponto importante de convergência entre o princípio constitucional da eficiência e o princípio constitucional que rege o ensino: garantir o padrão de qualidade do serviço prestado.
Como vimos, uma das características básicas do princípio da eficiência consiste na busca da qualidade do serviço e, no que tange ao ensino, deve ser ministrado com base no princípio de garantia de padrão de qualidade (CF., art. 206, inciso VII).
Assim sendo, o Poder Público, através da Administração Pública direta e indireta, ao prestar serviço na área educacional deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Logo, para que a Administração Pública seja eficiente deve prestar um serviço educacional com padrão de qualidade, que deverá ser aferida através da avaliação institucional.
O princípio constitucional da eficiência é um tema relavativamente novo a ser explorado pela administração pública e pelos usuários dos serviços públicos. Registre-se que um dos estudos mais completos a respeito deste princípio, é de autoria do Procurador Onofre Alves Batista Junior (2004), intitulado princípio constitucional da eficiência administrativa.

STJ – 6ª T. – RMS nº 5.590/95 – Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, Diário da Justiça, Seção I, 10 jun. 1996, p. 20.395.

DELGADO, Jose. Diário da Justiça. seção I, STJ – 1ª T. – RMS nº 7.730/96-RS - 27.out.1997, p.54.720.

Op. cit. p. 321.